自十八届三中全会《决定》完善国有资产管理体制，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司以来，国有资本投资、运营公司已经成为国企改革的重要任务。《国企改革深化提升行动方案（2023-2025）》提出，健全以管资本为主的国资监管体制，并进一步明确了发挥国有资本投资、运营公司作用的改革导向。
2024年7月18日，党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“深化国有资本投资、运营公司改革”。在深化国有企业改革和推动国有资本优化配置的进程中，国有资本投资、运营公司各自承载着特定的战略使命和发展目标。准确界定国有资本投资、运营公司功能定位，是落实党的二十届三中全会“深化国有资本投资、运营公司改革”精神的起点和基础，对于提升国有资本运营效率，强化“两类公司”核心功能和核心竞争力，促进经济高质量发展具有重大意义。
国有资本投资、运营公司改革的现状
《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》从功能定位、组建方式、授权模式、治理结构、运行模式和监督约束机制等对“两类公司”进行了明确的定义与规范。从功能定位上看，国有资本投资公司肩负产业使命，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，对所持股企业行使股东职责，维护股东合法权益，以出资额为限承担有限责任，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，投资布局具有战略性、前瞻性、标志性的重大项目，推动产业集聚和转型升级。
国有资本运营公司是通过资本整合、处置变现、资产证券化等市场化资本运营，实现国有资本保值增值，推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，引领和撬动更多的社会资本参与。
尽管国有资本投资公司偏重于产业发展，国有资本运营公司偏重于资本运作，“两类公司”都是国有独资公司，都是以资本为纽带、以产权为基础，在国家授权范围内履行国有资本出资人职责，从事国有资本市场化运作的专业平台。
在中央层面，2022年6月20日，全面评估国有资本投资公司试点改革情况，国务院国资委发布《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》，宣布中国宝武、国投、招商局集团、华润集团和中国建材等5家企业因“功能定位准确、资本运作能力突出、布局结构调整成效显著”由试点正式转为国有资本投资公司，航空工业集团、国家电投等12家企业继续深化试点，2家国有资本运营公司由试点正式转入持续深化改革阶段。中国诚通、中国国新两家企业被国务院国有企业改革领导小组确定为国有资本运营公司试点单位。
在地方层面，政府也积极部署地方国企进行国有资本投资公司试点。据统计，目前全国已有32家省级国资委改组组建了百余家国有资本投资运营公司。地方“两类公司”试点分为两种情况，一是纯粹型的国有资本两类公司，即国有资本投资、运营公司分开设立；二是混合型的国有资本两类公司，即国有资本投资运营公司。总体上，东部地区试点企业已经开展实质性运作，推进速度较快，中西部的一些地方还处于改组、组建阶段。
国有资本投资、运营公司新功能的实践探索
（一）探索国有资本投资、运营公司新功能的意义
一方面，只有明确国有资本投资、运营公司新功能，才能进一步明确深化国有企业改革的目标和方向任务。有利于推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，实现国有资本做强做优做大。
另一方面，只有明确国有资本投资、运营公司新功能，才能有助于解决国企监管与考核内容“一刀切”的现象，确保“深化国有资本投资、运营公司改革”能有成效。对国有资本投资公司和国有资本运营公司采取差别性的考核和薪酬制度，有利于激励国有资本投资与运营公司分别按照自身功能定位实现预期目标。
（二）国有资本投资公司在创新发展过程中不断形成新功能
国有资本投资公司要纵向打造具有行业竞争力的产业链、价值链、生态链，通过聚焦产业功能，在产业链中高端环节进行超前布局并带动产业结构升级和企业核心竞争力提升；同时积极开拓战略性新兴产业及未来产业新领域，主动对接国家重大战略和行业发展规划。
（1）突出布局结构优化及产业培育作用
国有资本投资公司应有效服务国有资本布局调整结构优化，积极参与中央企业战略性重组、专业化资源整合等工作，推动国有资本更多向重点行业、关键领域和优势企业集中。必须进一步梳理优化集团发展战略和主责主业，明晰本集团的优势产业领域和范围，打造产业链的影响力。
中国建材在优化国有资本结构方面推动了存量资本的专业化整合。开展了水泥业务整合，打造了全球业务规模最大的水泥上市公司，启动了水泥业务整合暨数字化转型整合。工程技术服务板块方面，以上市公司中材国际为主体整合集团内矿山工程与采矿服务资产，打造细分领域的行业龙头。
中国建材在产业培育功能方面积极推进增量资本投向“国之大材”产业前沿。构建了“以成熟产业反哺支持新兴产业”的内部机制。围绕服务国防建设、国家重大工程和国民经济主战场，研发并投资高性能碳纤维及玻璃纤维、信息显示玻璃、锂电池隔膜、氮化硅陶瓷材料、人工晶体等一系列高精尖关键原材料。加快“卡脖子”关键核心技术攻关，T800级碳纤维获得中国商飞PCD预批准，大口径CVD硫化锌在超高音速型号中批量应用，多项“黑科技”材料用于神舟十四号、高分卫星等国家重大项目。
（2）提高战略型管控能力
国有资本投资公司强化了集团总部的战略规划、资源配置、资本运作和风险防控等核心功能，同时加强了各级控参股企业的资本收益分红管理，打造了管控科学、决策高效的管控体系。
中国宝武集团总部围绕“战略管控、价值创造”两条主线，持续优化管理架构、强化体系能力、提升管理效能。建立了与资本投资核心功能和子公司治理型管控模式相适配的精干高效总部，实施能力结构和人员结构转型。
同时，集团不断完善资本运作组织体系、工作机制、激励机制，以“聚集资源、优化布局，提升效率、赋能产业”为方向，引导子公司产业发展，资本有序进退，获取了良性并可持续的资本收益。
（3）突出产业投资属性
国有资本投资公司健全完善了资本投资体系，实现了战略规划、商业计划、投资决策、项目实施、考核评估等各环节的紧密衔接，不断提升资本投资运作的能力和水平。
国投建立了以流程控制为主的投资决策闭环管理体系，进一步规范投资决策行为，将投资项目分为优秀、正常、关注、观察退出、立即退出五个等级进行评估，评估及分类结果作为投融资重要依据，防范投资风险。
招商局集团创新使用了各种金融工具，招商蛇口已形成蛇口产园REIT（SZ.180101）和招商局商业房托（HK.1503）境内外双REITs平台，覆盖产业园、商业办公等多业态，丰富了产业园区“投、融、建、管、退”全生命周期发展模式与投融资机制新模式。
（三）国有运营公司在改革发展过程中凸显新功能。
国有资本运营公司通过多元化和专业化的资本运营手段，在支持国有企业科技创新、培育战略性新兴产业和未来产业中落实国家重大改革任务，通过盘活存量以及优化增量等方面发挥了更大作用。
（1）发挥基金带动作用
国有资本运营公司作为有效投资新引擎，充分发挥了基金投资带动作用，针对战新产业和未来产业投资主动作为，为发展新质生产力提供了新动能。
中国诚通持续加大对科技创新领域具有关键核心技术企业的投资力度。数据显示，截至2024年3月末，中国诚通基金累计完成投资项目324个，累计投资2150.28亿元，其中69.7%投资于战新产业。未来继续通过基金新旧动能转换，实现有序更替，为基金投资积累增量资金储备，更强力度、更广范围、更深层次支持我国战新产业和未来产业的发展，加快形成新质生产力局面。
（2）提高股权运作能力
国有资本运营公司继续做大了股权运作资金池，通过股权盘活运作推动国有资本流转增值再投资。
中国国新设立了专业的股权运作平台，即国新投资有限公司，持续积极发挥资本市场的枢纽功能和配置优势服务国有企业。截至2024年4月末，国新集团累计投资项目267个，金额1155亿元，其中累计投资战新产业项目245个、金额903亿元，占总投资金额的近80%，实现了9个子领域全覆盖。
（3）突出金融服务水平
国有资本运营公司提高了精准金融服务能力，立足以融促产助力了中央企业的提质增效，打造了面向国有企业产业链、供应链的综合金融服务平台。
中国诚通通过整合央企金融股权以及重组并购等方式，形成了保险、证券、公募基金、金融租赁等方面的服务能力。同时积极开展保理、财务公司、保险经纪等类金融业务，培育了产融相结合、以融促产的服务体系。构建了面向央企和地方大型国企的供应链金融生态平台，惠及央企上下游产业链。未来会继续拓展金融服务功能，通过金融布局的优化以及业务的持续拓展，在服务自身内部企业的同时，更好服务国有企业产业链、供应链的整合运营能力。
总之，国有资本投资公司与国有资本运营公司之间既存在区别，又有紧密的内在逻辑。国有资本投资公司可以为运营公司提供优质的投资项目和资产，同时国有资本运营公司可以通过资本运作支持国有资本投资公司的投资活动。未来，“两类公司”的协同发展更能够促进国有资本的保值增值，实现资源的共享和优势互补，不断提升国资国企的核心功能和核心竞争力。
加强国有资本投资、运营公司新功能的政策建议
面对国企改革深化提升行动的新使命新要求，国有资本投资、运营公司要按照党的二十届三中全会关于深化国有资本投资、运营公司的战略部署，明确功能定位，优化国资布局，促进国有资产快速保值增值，更好地服务我国转型发展和创新发展目标，并作出更大的贡献。
（一）国有资本投资公司重点是推动产业集聚能力
国有资本投资公司肩负着产业使命，更多的通过实业投资的方式推动更多的国有资本投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，推动产业集聚，促进传统产业转型升级，并持续培育战新产业和未来产业的发展。
（1）传统产业转型升级
目前，我国传统产业占整个产业体系门类比例超过 80%，国有资本投资公司要将改造提升传统产业放在重要位置，并明确主业发展方向和工作重点，驱动传统产业向智能化、绿色化、高端化方向发展。第一， 传统产业绿色化转型。国有资本投资公司可以通过加大对具有高污染、高耗能、低效率特征的传统产业的改造力度，推动传统产业从劳动密集型、资源密集型向知识密集型、技术密集型转变，助力传统产业的竞争能力。第二，传统产业智能化发展。国有资本投资公司需要加强智能化技术在传统产业各领域的渗透、融合和应用，充分发挥数据要素对传统产业的驱动作用，构建新一代信息基础设施，推动人工智能、大数据、5G+等技术与传统产业深度融合。第三，传统产业高端化发展。国有资本投资公司应加大对传统产业高端化的支持力度，形成具有高效能、高质量的产业化集群，增强价值创造能力，构建高附加值的商业模式。
（2）培育战新产业和未来产业
国有资本投资公司围绕战新产业和未来产业，通过灵活运用股权并购、合资重组、PPP 等多元化投资方式，在提高核心竞争力的基础上壮大国有企业规模和实力。重点围绕国务院确定的节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车这七个战略性新兴产业开展资本投资，引入专业战略投资者，积极与市场接轨，推动战新产业和未来产业的发展。
（3）积极争取海外投资市场
国有资本投资运营公司要聚焦“走出去”战略，加大海外投资力度，开拓海外市场，服务我国产业发展大局。一方面，促进我国优势传统产业出口，比如鼓励电力产业、交通运输产业、建材产业率先走出去，带动装备制造、劳务及技术出口。另一方面，通过境外产业并购基金，围绕新一代信息技术、新能源、新材料等战新产业和未来产业，对境外在关键技术、人才、知名品牌和市场渠道方面具有比较优势的企业进行直接收购到国有资本投资公司，努力拓宽发展空间，快速提升国际化能力和行业竞争力。
（二）国有资本的运营公司关键要促进国资流动能力
国有资本运营公司重要的是通过资本运营实现国有资本的保值增值，并促进国有资本的流动水平。
（1）发挥多元化投融资平台功能
国有资本运营公司要顺应综合化经营的发展趋势，通过开展多元化投融资平台功能，整合优化国资布局，服务于国家的战略目标。一方面，通过统筹基金、股权等多种运营手段对战新产业和未来产业进行重点孵化和培育，为我国实现高质量发展注入强劲动力。另一方面，引导和带动社会资本或者直接引入战略投资者参与融资功能，打造国内外多元化投融资平台功能，促进国有资产流动能力。
（2）发挥耐心资本的长期支撑作用
国有资本运营公司要发挥耐心资本的功能，通过开展长期性的投资形式和投资策略实现国有企业改革的目标。一方面，耐心资本拥有较高的风险容忍度可以激励国有企业在创新研究领域进行更大胆的尝试和投入，并为那些具有潜在高效益但在初期可能无法产生即时经济回报的基础研究技术中提供重要的金融支持。另一方面，耐心资本更加专注于长期的价值创造，而不是被短期利润所驱动。稳定和可持续的资金支持有助于国有企业在科技创新和技术应用领域取得更为稳健持续的进展，有助于推动关键核心技术的持续开展和创新成果的不断涌现。
（3）构建面向产业链的金融服务功能
国有资本运营公司要构建面向产业链的综合金融服务平台。一方面，清晰定位产业链中的薄弱环节、空白领域和“卡脖子”环节投资图谱，筹设专项基金，深化“投早、投小、投硬科技”，探索“点对点”投资布局和产业对接，为产业孵化、科技成果落地转化以及产业化发展提供必要的长期资金支持。另一方面，统筹争取信托、保险、租赁等各类业务的牌照，发挥一揽子金融服务平台功能，助力企业资金链安全稳定，推动创新链、产业链、资金链、人才链“四链”融合，形成对科技创新、产业创新的有力支撑。
（作者单位为中国企业改革与发展研究会）
（编辑：王星）
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