国企改革深化提升考核体系亟待进一步完善

考核是指挥棒，具有激励导向作用。科学有效的国企考核指标体系对推动国资国企改革与发展意义重大，做到公平公正，奖罚分明，让流血流汗者不再流泪，才能调动国有资产经营者的积极性、能动性，真正起到激励作用。

今年7月18日，国务院副总理张国清在全国国企改革深化提升行动动员部署电视电话会议上强调，要完善国企考核评价机制。全国国有企业改革深化提升方案中明确要求，要深化分类考核、分类核算。因此，我们需要研究和思考国资国企考核指标体系，进一步完善国企考核评价机制。

通常意义上的国企考核包括三种：一是出资人对国企考核，二是国企集团对子公司的考核，三是国企对干部员工的考核。

本文论述的是出资人对国企考核，其指导思想和指标体系会对其他两种考核形成重要影响。从某种意义上说，其他两种考核是出资人对国企考核的具体化。

国企考核体系的演变过程

依据出资人对国企考核的指导思想和重点内容，新中国成立以来国企考核分以下阶段。

1949—1978年，以产值为主的业绩考核时期。该时期我国处于典型的计划经济时期，国企实行高度集中的计划管理，考核重点是产品产量、质量以及节约降耗和安全生产情况。这种考核只讲产量不讲质量，只看产值不看效益，导致企业浪费资源严重，缺乏效率，技术创新薄弱。

1979—1993年，以产值和利润为主的考核时期。改革开放初期，国企市场地位逐步确立。1982年，国家经贸委和国家计委等六部委制定了包括总产值和增长率、上缴利润和增长率、销售收入利润率和增长率等内在经济效益指标，考核避免了单一指标的片面性，但未能客观反映企业经济效益真实情况，只是简单进行历史对比，导致“鞭打快牛”现象。后续国企推进承包制改革，明确企业工资总额、福利同经济效益挂钩，初步提出对企业经营者采用约束和激励相结合的考核方法。由于监管配套措施改革不到位，考核最终演变成“有激励”“无约束”。1992年，国家计委、国务院生产办和国家统计局提出6项企业业绩指标，即产品销售率、资金利润率、成本费用利润率、全员劳动生产率、流动资金周转率、净资产率，考核评价体系侧重于企业的资产质量、财务风险和盈利能力。

1993—1999年，以投资报酬率为主的业绩考核时期。1993年，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出国企改革方向是建立和完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。1995年，财政部制定销售利润率、总资产报酬率、资本收益率等10项指标的企业经济效益评价指标体系。但总体来看，缺乏反映企业成长性指标，并把税收贡献作为企业经济效益指标，带有明显的行政管理特征，且评价标准没有根据行业进行区分，适应性不够强。

1999—2003年，国有资本金绩效评价时期。1999年，财政部联合四部委颁布《国有资本金绩效评价细则》，提出8项基本指标、16项修正指标和8项评议指标的三个考核层次，反映企业财务效益、资产运营、偿债能力和发展能力，建立财务指标和非财务指标相结合的绩效评价指标体系。2002年对其进行修改。但评价体系仍带有浓厚的计划经济体制色彩，指标所体现的内容与企业最终目标之间的因果相关性并不明显，激励效果削弱。

2004—2013年，EVA指标的引入及应用时期。2003年4月，国务院国资委成立，代表国家履行出资人职责，保障国企稳步发展及国有资本保值增值，维护国有出资人利益，对国企考核指标逐步全面、完整。2006年，国务院国资委制定《中央企业综合业绩评价实施细则》，以财务指标评价为主，包括技术创新指标，对国企经营绩效进行较为全面的定量与定性结合的综合评价，并逐步引入和运用EVA指标对央企业绩进行测算和衡量。2007年1月，正式将EVA指标引入业绩考核体系，但只是鼓励，并未强制执行。2009年12月，规定2010年起全面实施EVA指标，占全部考核指标权重为40%。至2012年12月，将其权重提高到50%。

国企考核指标体系的一系列改革，与当时宏观环境的变化要求相适应、同中央对国企发展的总体目标相匹配，体现了党和政府对国企改革发展的高度重视和高瞻远瞩的战略定位。

国企考核体系改革在新时期的持续探索

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出准确界定不同国企功能，要求国企必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化改革。这堪称是国企改革中的一个重要的历史节点。国企改革进入了一个新时期。

2015年12月，国务院国资委联合财政部、国家发改委出台《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，将国企界定为商业类和公益类。对商业类国企制定差异化考核标准，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力；对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、承担重大专项任务的商业类国企，合理确定其经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业及完成特殊任务情况的考核；对公益类国企重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力。根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，并引入社会评价考核。

2016年9月，国务院国资委和财政部印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》，提出促进考核更加规范、透明，探索建立特殊事项管理清单制度，将企业承担的对经营业绩有重大影响的特殊事项列入管理清单，作为考核指标确定和结果核定的重要参考依据。

2018年，国务院国资委确立央企“二利一率”（利润总额、净利润，资产负债率）的考核指标体系，提出企业效益、国有资本保值增值率、回报率、流动资产周转率和资产负债率“四升一降”的经营目标。

2020年，为应对中美贸易冲突带来的影响，党的十九届四中全会明确提出“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”的新要求。国务院国资委在原有净利润、利润总额、资产负债率等指标的基础上，新增营业收入利润率和研发经费投入强度两个指标，形成“两利三率”指标体系，引导央企从偏重规模和速度的粗放型向注重质量和效率的集约型增长模式转变，更加注重经营效率，加大科技创新投入力度，推动央企落实“科技兴企”“人才强企”战略, 实现高质量发展、稳增长目标，充分发挥“大国重器”作用。

2021年，为全面贯彻“十四五”规划、2035年远景目标及打造具有全球竞争力的一流企业要求，进一步落实《国有企业改革三年行动实施方案》，国务院国资委将考核指标体系调整为“两利四率”，新增全员劳动生产率指标，进一步引导和促进央企不断改善劳动力配置效率、提高人力资本水平。

2023年，为深入贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议部署，推动国企实现高质量发展首要目标，国务院国资委提出“一增一稳四提升”目标。“一增”即确保利润总额增速高于全国GDP增速；“一稳”即资产负债率总体保持稳定；“四提升”即净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业现金比率指标进一步提升。将考核指标体系从“两利四率”调整优化为“一利五率”，用净资产收益率替换净利润指标、营业现金比率替换营业收入利润率，引导国企注重投入产出效率和经营活动现金流，提升资本回报质量和经营业绩“含金量”。

纵观国企绩效考核指标体系改革，无论从最初的“二利一率”，还是“两利三率”“两利四率”，抑或现在的“一利五率”，考核体系改革既一脉相承又与时俱进，不再局限单方面发展，更侧重绩效的综合评价，包括财务和非财务指标，经营成果和成长能力指标，企业经营和时代特征要求指标等，尤其重视经营效率和现金流，高度关注资本回报、绩效“含金量”和市场估值提升，强调企业风险底线思维和长远可持续高质量发展能力。

目前国企考核指标体系的几点不足

回顾改革历程，我国对国企考核评价政策经历不断丰富和完善过程，指标体系逐步全面、科学，考核导向要求和目标性愈发鲜明和突出，包括财务指标和非财务指标、经营成果指标和成长能力指标、企业经营基本指标和时代特征要求指标等，更加突出资本回报质量和经营业绩“含金量”，追求高质量发展，高度切合了出资人以“管资本”为主的监管导向。

虽然国企考核改革取得显著成效，但在实践中，仍存在一些需改进和完善的地方，主要表现为如下六个方面。

一是指标体系有待完善。从国有企业考核体系看，有的考核指标设计非常全面，包含党的建设、高质量发展绩效、满意度评价等内容，扣分项包括法治建设、产权管理、市场化用工、财务管理信息、安全生产、绿色发展、信访稳定等，计分规则及细化指标则更为详尽，涉及面广点多，但企业长远可持续发展能力等指标设计重点不够突出。

二是指标权重有待优化。一些考核指标权重设计没有完全体现工作的难易程度、企业的核心功能和根本任务。如功能类企业和竞争类企业的定位、经营绩效及经营难易程度不同，尽管有些企业已制定差异化考核指标，但指标权重的设置不够合理，事务性、程序性工作指标权重较大，且有的存在同类事项重复考核情况，而真正体现企业核心竞争力、发展创新能力等指标权重偏轻，如经营绩效、创新能力、科创平台培育及关键技术攻关等核心指标权重占比不高，没有真正体现企业高质量发展、对标世界一流企业的目标要求和激励导向，考核指标权重设计依据的科学性、合理性有待深入探索。

三是指标标准有待研究。首先是没有充分考虑行业特性。如净资产收益率指标，虽已区分功能类企业、竞争类企业的考核基准值，但不同行业、不同时期、处于行业不同地位的企业收益率差异非常大，尤其是一些行业周期性波动较大的企业，在产业发展的不同时期经营绩效差别较大，净资产收益率波动幅度较大。这是行业特点使然，考核衡量标准要有所体现。其次，指标标准缺乏先进性。没有深入调研同类世界一流企业或国内同行对标企业考核指标标准等相关情况，较多根据本地企业历史情况确定，难以起到对标一流企业、做强做大国企的激励效果。

四是指标逻辑严密性有待加强。有的在二级和三级指标体系中，存在考核指标交叉重复的现象，甚至有些内容在指标体系中前后多次出现。有的为业绩考核指标设计重约束轻激励、业绩考核指标与激励不匹配、激励机制不健全或不具有可行性，导致企业业绩考核目的背离了考核的初衷，逻辑严密性有待进一步加强。

五是考核数据可靠性有待提升。目前，对国企考核数据较多来源于国企的填报（经营绩效考核数据参考会计师事务所年报审计结果），其可靠性难以得到有效保障，尤其是出资人集中对下属国企考核，在繁重的工作任务面前，很难精准核实数据的真实性，考核指标往往缺乏完整、准确的数据支撑。另外，定性指标的考核，不同考核者对定性指标的衡量尺度和标准不一样，有的差异较大，再加上国企人情化的企业文化，考核出来的绩效往往无法真实反映企业经营者的工作表现和业绩成效，考核结果的公正性易受到质疑。

六是考核结果运用有待深化。有的国企绩效考核结果除了用于发放绩效工资和奖金外别无他用，无法通过绩效考核管理系统促进员工和企业效益的提升。绩效考核结果不能真正与人才培养、职务晋升、末位淘汰等人力资源开发和决策工作结合起来，企业经营者就很难重视绩效考核，关注点往往放在“如何降低考核指标、目标值的难度”上，绩效考核常常沦为“讨价还价“，无法充分发挥绩效考核的价值，企业员工自然认为绩效考核就是“扣工资、发奖金”，无法通过绩效考核提升企业经营者工作效率，增强国企的市场竞争力。

进一步完善国企考核指标体系的几点建议

国企改革深化提升行动即将全面开启，明确要求深化分类考核、分类核算，为充分发挥考核指挥棒的导向和激励作用，落实国企改革深化提升行动要求，需要进一步完善国企考核指标体系。

一是坚持任务导向原则。依据经济社会科技发展形势、党和国家对国企基本定位及功能型和竞争型等各类特性企业的实际情况，突出保障国民经济运行、发展前瞻性战略性产业及承担特殊任务企业的考核重点，进一步深化分类考核机制，完善“一企一策”考核指标内容体系。

二是坚持结果为先原则。把国企高质量发展、对标世界一流企业的最终目标结果作为考核评价核心要求，相对弱化一些事务性、程序性工作的重复考核及指标权重。

三是坚持重点突出的原则。突出党和政府最想要国企干的事情进行重点考核，设置核心、关键的考核指标，尽可能避免考核内容面面俱到，考核权重平均分配。

四是坚持职责匹配原则。考核内容要依据国企功能定位和企业担负任务来定，充分考虑企业历史沿革和类型、出资规模、临时性政治任务和社会责任担当及不可抗力等客观因素影响，并完善特殊贡献事项清单，作为考核加分依据。

五是坚持客观公正原则。采用设置可量化的事实数据作比较，尽量减少人为主观评分形成的设租寻租，采取不定期的监督检查，掌握国企真实情况，考核见人、见事、见数据、见台账，不留死角，努力打造客观公正、公平公开的考核激励评价机制，让流血流汗者不再流泪。

六是坚持考核应用原则。把考核结果落实到企业进退留转、兼并重组及干部评优评选、提拔任用、收入分配等方面，充分体现奖赏与惩罚、激励与约束机制并重。

七是坚持科学合理原则。深入调查研究，充分听取各方意见，根据企业实际情况科学确定评价体系指标内容，设置合理的指标权重，内容逻辑严密，规避考核指标设计重复、交叉或遗漏等情况。因此，科学界定企业功能定位，推进分类考核，合理设置差异化、有效的考核指标，并根据考核实施情况，在保持指标体系相对稳定的情况下，动态、适时地调整设计不合理的指标。

八是坚持精准甄别原则。充分运用信息化、数字化技术手段获取和搜集数据，精准甄别数据的可靠性，保障考核指标数据的真实性、及时性和完整性，防范有意识的造假及人为的评价偏差，进一步增强绩效考核的精准性、针对性和时效性，准确把握绩效考核的助攻方向，促使企业不断提质增效。

九是探索考核救济机制。对考评结果有明显问题的，建立书面报告、复核复查等公开透明机制，杜绝“一考定性”倾向，严防因工作失误或不可抗力等因素造成考核结果失真，通过考核救济机制最大限度保障公平公正，确保国企改革与高质量发展任务落到实处。因此，在对国企进行考核时，要推进程序公平，实现考核立体化，发挥考核激励作用，充分调动企业经营者的工作积极性和主动性。根据国资国企改革有关精神，坚持增强活力与加强监管相结合，进一步强化考核激励约束，落实国有资产保值增值责任，建立健全工资效益联动机制，切实发挥绩效管理的杠杆作用。

总之，考核既是目标导向又是激励约束，既要推进程序公平、指标体系合理，又要做到执行过程立体化、动态化，真正体现一脉相承与时俱进的深度融合，符合出资人切实维护国有权益、资产保值增值等监管导向。只有建立科学而有效的考核机制，充分调动国有资产经营管理者的工作积极性和能动性，才能使国企改革创新与深化高质量发展任务落到实处，从而不断做强做大，最终实现打造具有核心竞争力的世界一流企业目标。

（作者吴熙君系浙江省属企业第三监事组组长；彭天系浙江省富浙资本有限公司职员）

来源｜《国企》杂志2023年9月号

（编辑：王星）